nakladatelství Portál - internetové knihkupectví

Federální shromáždění – československý parlament

Geneze a postavení v politickém systému

Rozhodujícím státním mocenským centrem bylo dvoukomorové Federální shromáždění, které bylo zřízeno jako „nejvyšší orgán státní moci“ a jediný zákonodárný orgán ČSSR. Ústavním zákonem č. 143/1968 Sb., o československé federaci, vzniklo Federální shromáždění na bázi předchozího Národního shromáždění ČSSR. Národní shromáždění bylo článkem 147 ústavního zákona o československé federaci prohlášeno v jeho dosavadním složení za Sněmovnu lidu Federálního shromáždění. Sněmovna národů byla ustavena nepřímými volbami Českou a Slovenskou národní radou.

Vznik Federálního shromáždění plynule navazoval na předchozí ústavní vývoj. Ústavněprávní postavení parlamentu v systému orgánů státní moci se po roce 1945 postupně posilovalo, úměrně oslabování mocenské pozice tohoto nejvyššího reprezentativního orgánu lidu ve prospěch komunistické strany v politickém systému. Čím zřetelnější byla převaha komunistické strany v parlamentu, tím více ústavních kompetencí bylo v parlamentu koncentrováno. Zároveň byly přesouvány rozhodovací pravomoci uvnitř parlamentní struktury na vedoucí orgány parlamentu. Tento proces byl integrálním faktorem postupné recepce sovětského státního práva v Československu.

První ústavněprávní krok tímto směrem byl učiněn lidovědemokratickou Ústavou 9. května z roku 1948 (ústavní zákon č. 150/1948 Sb.), která již nesla první nepřehlédnutelné symptomy recepce sovětského práva. Podobnost se sovětskou Stalinovou ústavou z roku 1936 byla zřetelná zejména v mocenském propojení exekutivy a legislativy. Vláda mohla vydávat právní normy ve formě vládních nařízení. Naopak čtyřiadvacetičlenné předsednictvo

Národního shromáždění mělo právo přijímat mezi plenárními zasedáními Národního shromáždění „neodkladná opatření“. Tato možnost byla v průběhu let 1948–1960 stále častěji využívána. Ačkoli dělba moci zůstala ústavním zákonem z roku 1948 de iure ještě zachována, i když v oslabené formě, de facto po roce 1948 již neexistovala. Rozpor mezi ústavním textem a právní praxí se projevoval i v ústavním zakotvení rozsáhlých lidských a občanských práv, která však měla pouze proklamativní charakter a v politické praxi byla komunistickou mocí fl agrantním způsobem porušována (Gerloch, Hřebejk a Zoubek, 1992, s. 48–49). Národní shromáždění, které bylo zvoleno v roce 1946 v relativně svobodných volbách (v rámci limitovaného stranického systému, z něhož byly některé politické strany vyloučeny), bylo po demisi občanských ministrů 25. února 1948 politickým nátlakem a perzekucemi přinuceno k podpoře nové komunistické vlády Klementa Gottwalda. Pro volby do Národního shromáždění 30. května 1948 již byla připravena „jednotná kandidátka Národní fronty“, o jejímž složení rozhodovala KSČ. Se 214 ze 300 poslaneckých křesel získali komunisté v parlamentu jistou – více než dvoutřetinovou – většinu.

V Národním shromáždění, majorizovaném komunistickou stranou, schvalovali potom jak komunističtí, tak nekomunističtí poslanci tohoto „nejvyššího zastupitelského orgánu lidu“ jednomyslně politická rozhodnutí, která byla koncipována v rozhodovacích grémiích KSČ a předsednictvem Národního shromáždění rozpracována ve smyslu stranických záměrů. Národní shromáždění se stalo fakticky podřízeným orgánem Komunistické strany Československa, který demonstrativně schvaloval a uskutečňoval stranické direktivy. Komunisty ovládané Národní shromáždění se proto svou funkcí fundamentálně lišilo od demokratického parlamentu. Funkcí Národního shromáždění ČSR již nebyla regulace politických konfl iktů v procesu utváření politických rozhodnutí, jak je tomu v parlamentní demokracii, nýbrž přenášení politické vůle KSČ do státní moci prostřednictvím zákonodárné činnosti (Vodička, 1996, s. 52).

Faktická politická ústava, která vznikla po převzetí moci komunisty v roce 1948, byla formálněprávně zakotvena v ústavním zákoně č. 100/1960 Sb., kterým bylo Československo slavnostně prohlášeno za socialistickou zemi (ČSSR). „Vedoucí úloha“ komunistické strany, stejně jako princip „demokratického centralismu“ se staly závaznými a všeobjímajícími ústavními normami (čl. 4 a 18 zákona č. 100/1960 Sb.). Vydáním socialistické konstituce bylo také formálněprávně skoncováno s principem dělby moci, a to defi nitivně. Nejvyšší státní kompetence, nejen legislativa, nýbrž také segmenty exekutivy a judikativy, konvergovaly v rukou nejvyššího zastupitelského orgánu. I prezident byl odpovědný parlamentu. Předsednictvo Národního shromáždění se ještě více osamostatnilo. Zatímco doposud mohlo přijímat pouze „neodkladná opatření“, od nynějška mohlo bez tohoto omezení samo vydávat právní normy ve formě zákonných opatření (čl. 60 zákona č. 100/1960 Sb.).

Nepřesné ohraničení působnosti nejvyššího reprezentativního orgánu umožňovalo libovolné rozšiřování parlamentního rozhodování, aniž by bylo nutno měnit ústavu. I eventuální změna ústavy ovšem byla plně záležitostí volného uvážení Národního shromáždění. Vzhledem k tomu, že neexistoval orgán pro soudní kontrolu ústavnosti v podobě ústavního soudu, bylo jednoznačné vymezení kompetencí nejvyššího zastupitelského sboru nadbytečné, neboť neexistoval žádný orgán, který by mohl na případné překročení ústavních kompetencí s dostatečnou autoritou poukázat. Postupným vyloučením dělby moci z ústavního systému dosáhla KSČ toho, že ovládnutím Národního shromáždění, od něhož byly odvozeny pravomoci všech ostatních orgánů státu, měla v ruce klíč k ovládání celého státního mechanismu.

Tato koncentrace moci v parlamentu, kterou komunistická strana formalizovala svou moc, byla plně v souladu s marxistickými principy. Jak Marx, tak Lenin kladli velký důraz na spojení kompetencí v jednom zákonodárném a zároveň výkonném orgánu, na jednotu přijímání rozhodnutí a jejich vykonávání. Kromě toho se marxistická teorie státu dovolávala Rousseauova principu suverenity lidu a tvrdila, že lid ztělesňuje jednotnou a nedílnou státní moc, kterou vykonává svými zastupitelskými orgány. Ústavní defi nice „Národní shromáždění je nejvyšším orgánem státní moci“ a „jediným celostátním zákonodárným sborem“ byly téměř identické s formulacemi sovětské ústavy z roku 1936. Ústavním zákonem č. 100/1960 Sb. dosáhla recepce sovětského státního práva v Československu svého vrcholu.

V roce 1968 se vydáním ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, zásadním způsobem změnila anatomie nejvyššího zastupitelského orgánu Československa. Z jednokomorového Národního shromáždění se stalo Federální shromáždění, které se skládalo ze dvou komor: ze Sněmovny lidu, kterou byl reprezentován lid proporcionálně podle počtu obyvatel, a ze Sněmovny národů, jež symbolizovala princip parity obou státotvorných národů, Čechů a Slováků. Vedle Federálního shromáždění existovaly ještě zákonodárné sbory národních republik, Česká a Slovenská národní rada.

V roce 1968 se v souvislosti s politickými čistkami ve fázi znovuzavedení neostalinského mocenského systému změnilo také personální složení Federálního shromáždění. Ústavní zákon č. 117/1969 Sb., jenž byl právě k tomuto účelu přijat, vytvořil pro vedení KSČ, které se již konsolidovalo v sovětském smyslu, právní základnu pro mocenskou změnu ve státních institucích. Zákon prodloužil legislativní periodu Federálního shromáždění téměř na dvojnásobek, a to až do konání příštích voleb, jež však byly o několik let odloženy. Federální shromáždění bylo tímto zákonem zmocněno, aby zbavilo „na návrh příslušného orgánu Národní fronty“ své poslance mandátu, jestliže „poslanec svou činností narušuje politiku Národní fronty“. Na návrh tohoto orgánu Národní fronty mohlo pak Federální shromáždění samo kooptovat nové poslance, aby se zaplnila mezera, která odejmutím mandátu vznikla. Takto mohlo Federální shromáždění jakožto „zastupitelský sbor pracujícího lidu“ (čl. 2 zákona č. 100/1960 Sb.) podstatně měnit své personální složení podle direktiv centrálních rozhodovacích grémií KSČ, aniž by k tomu potřebovalo jediný voličský hlas. Pomocí tohoto samooplozovacího mechanismu bylo zbaveno mandátu 80 poslanců Federálního shromáždění, kteří se nechtěli podvolit novému – „normalizačnímu“ – politickému trendu a kteří byli vyměněni za politicky poddajnější. Čistkami byli postiženi zejména vedoucí funkcionáři Federálního shromáždění. Předseda, všichni místopředsedové a všichni vedoucí výborů Federálního shromáždění byli z federálního parlamentu vyloučeni (Vodička, 1996, s. 57).

Mocenská pozice Federálního shromáždění v politickém systému zůstala nedotčena. Federální shromáždění bylo s veškerou silou státní moci, jež v něm byla koncentrována, k dispozici komunistické straně a jejím cílům. Sloužilo jako instrument aklamace a transmise pro schvalování a multiplikativní implementaci stranické vůle do státních struktur. Nebylo fórem pro tvorbu politické vůle, nýbrž místem, ve kterém se politická vůle KSČ transformovala do státní moci.