Pod pojmem evropská integrace rozumíme prohlubující se a rozšiřující se proces intenzivní spolupráce a prorůstání evropských států, který v roce 1950 začíná Schumanovým plánem na vytvoření Evropského společenství uhlí a oceli a jehož současnou podobou je Evropská unie. Evropská integrace vzniká na pozadí studené války jako zvláštní způsob organizace vztahů mezi některými evropskými členy západního bloku. Nicméně se stává nezávislou na studené válce a úspěšně se rozvíjí i po jejím skončení. Podobně jako studená válka i evropská integrace představuje jedinečný fenomén MV, ovšem na rozdíl od studené války se nejedná o uzavřenou kapitolu z historie MV, nýbrž o kapitolu z jejich současnosti a budoucnosti. Jedinečnost evropské integrace se opírá především o úspěšné uskutečňování koncepce supranacionality, kdy státy na základě demokratických procedur přenášejí významné části svých suverénních pravomocí na společné orgány (Rada ministrů, Evropská komise, Evropský soudní dvůr) a podřizují se rozhodnutím těchto orgánů.

Státy podobné naší republice byly po dlouhou dobu z integračního projektu vyloučeny, nejprve kvůli své příslušnosti k východnímu bloku a později v důsledku nedostatečné připravenosti na účast v rozvinutých mechanismech spolupráce. Evropská integrace však působila již v posledních letech studené války jako magnet přitahující zájem středoevropských států. Všeobecně sdílené heslo o „návratu do Evropy“, které doprovázelo pády zdejších komunistických režimů, v sobě pro mnohé zahrnovalo i touhu po účasti na integračním projektu. Na začátku 21. století se patrně blíží okamžik vstupu středoevropských zemí do EU. Unie zároveň prochází fází sebereflexe, v níž se ptá po své podstatě a budoucnosti. Teoretická reflexe evropské integrace má proto pro nás dvojí význam. Na jedné straně nám umožňuje lépe pochopit povahu uskupení, s nímž patrně bude rozhodujícím způsobem spojena naše budoucnost, na druhé straně nám umožňuje pochopit smysl diskusí o budoucnosti EU.

Teoretické debaty o evropské integraci nabývají jiné podoby než velké debaty v teorii MV jako takové. Dominantním teoretickým přístupem k evropské integraci nebyl realismus, nýbrž neofunkcionalismus, který se objevuje koncem padesátých let v proudu scientismu (jeho scientismus se však nevyznačuje aplikací matematických modelů, nýbrž spíše snahou měřit názory elit). Hlavní debata probíhá mezi přístupy zdůrazňujícími úlohu evropských institucí v procesu integrace (např. mezi neofunkcionalismem, federalismem a navazujícími směry) na jedné straně a přístupy zdůrazňujícími roli svrchovaných států (realismem a některými liberálními přístupy) na straně druhé. Od devadesátých let se objevují směry, které zahrnují i další aktéry (mnohoúrovňová pospolitost).

9.1 Realismus

 

Evropská integrace představuje pro realismus problém, který se do značné míry vymyká realistickému pohledu na MV. Evropská integrace představuje příklad dlouhodobé spolupráce států organizované na demokratickém základě, tedy přesně toho, k čemu by podle realistů nemělo dojít. Realisté se obecně otázkami mezinárodní spolupráce příliš nezabývají, neboť se podle nich jedná o nepodstatné výjimky. V realistické literatuře přesto můžeme zaznamenat určité, byť obvykle zkratkovité pokusy o vysvětlení evropské integrace.

• Hned dvě možné interpretace, datované do období počátků integrace v padesátých letech, nabízí sám Morgenthau (Drulák, 2000b). První interpretaci, která se opírá o hegemoniální argumentaci, připisuje některým představitelům americké vlády, kteří jsou podle něho „přesvědčeni, že sjednocení Evropy pod německým vedením je nevyhnutelné a současně žádoucí“ (Morgenthau, 1962a, s. 223). Z tohoto pohledu by evropská integrace byla jedním z mnoha historických pokusů velmoci o regionální hegemonii. Ovšem tato regionální hegemonie nabývá svého plného smyslu až v globální mocenské rovnováze, kde sjednocená západní Evropa představuje pro USA hráz sovětské expanzi. Sám Morgenthau se však kloní k interpretaci opírající se o logiku mocenské rovnováhy. Schumanův plán chápe jako originální pokus Francie zabránit obnovení německé hegemonie na kontinentu. Poněvadž západní Evropa postrádá mocenské zdroje potřebné ke klasickému vyvážení německé síly, což ukázaly dvě světové války, Francie inovuje mechanismus mocenské rovnováhy tím, že převádí významnou část mocenských zdrojů Německa (těžbu uhlí a výrobu oceli) pod mezinárodní kontrolu.
• O mocenskou rovnováhu se opírá i Waltz (1979, s. 70–71), který upozorňuje, že integrace začíná v okamžiku, kdy tradiční evropské velmoci ztrácejí své postavení a dostávají se do stínu dvou supervelmocí. V podmínkách ztráty svých mocenských pozic přestávají evropské státy pro sebe navzájem představovat hlavní hrozby a jejich vztahy jsou mnohem méně podřízeny bezpečnostnímu dilematu, které v minulosti bránilo jakýmkoli pokusům o trvalejší evropskou spolupráci. Vznikají tak objektivní podmínky pro evropskou spolupráci. Hlavní konflikt se odehrává na bipolární ose mezi USA a SSSR, v tomto kontextu ztrácejí tradiční evropské konflikty na významu a přeměňují se do podoby sporů na půdě Evropských společenství.

Problémy neorealistického pojetí evropské integrace jako produktu bipolarity se ukázaly, když neorealisté předpokládali, že konec studené války bude znamenat i konec evropské spolupráce. Bez sovětské hrozby a americké ochrany mělo podle neorealistů dojít k obnově rivality mezi evropskými velmocemi, především k vytvoření protihegemoniální koalice proti Německu a tím k rozbití integračního projektu (Mearsheimer, 1990). Současný neorealismus považuje instituce a pravidla evropské integrace za výsledek mezivládní dohody mezi silnými a slabými aktéry, která přináší každému něco. Silní prosazují svůj zájem v určité oblasti evropské politiky a slabí získávají prostřednictvím společných institucí možnost alespoň částečného vlivu (Grieco, 1995).

9.2 Liberálně-idealistické přístupy

 

Klasické přístupy k evropské integraci v této tradici, federalismus, funkcionalismus a neofunkcionalismus, již byly představeny ve třetí kapitole. Proto se nyní zaměříme jednak na současné podoby těchto přístupů a jednak na další, dosud nezmíněné liberálně-idealistické směry. Základem neofunkcionalistického přístupu k integraci je pojem přelévání, který charakterizuje expanzivní charakter integrace, jež se přičiněním národních i nadnárodních elit a nadnárodních institucí rozšiřuje z jednoho sektoru do druhého. Vzhledem k tomu, že neofunkcionalismus je především empirickou teorií odrážející stav integračního projektu, určitá stagnace evropské integrace v šedesátých letech vyvolala pochybnosti o relevanci konceptu přelévání a neofunkcionalistického rámce vůbec. Neofunkcionalisté proto na přelomu šedesátých a sedmdesátých let doplňují koncept přelévání tak, aby teorie byla schopna lépe zachytit integrační realitu. Objevuje se tak např. pojem odlévání (spill-back), který se vztahuje na negativní reakci vůči předchozí integraci (Rosamond, 2000, s. 64). Neplatí tedy již pouze to, že integrace se nutně musí dynamicky přelévat do dalších sektorů, nýbrž může naopak také odrazovat od další integrace. Buď proto, že je úspěšná a státy se začínají obávat o svou suverenitu, nebo proto, že vede k neočekávaným důsledkům, které snižují význam integračních institucí (např. po roce 1958 dochází v zemích ESUO k nadprodukci uhlí, což státy řeší mimo mechanismy společenství).

Koncept přelévání je také konkretizován a rozšířen, přičemž někteří neofunkcionalisté identifikují šest nositelů integrační dynamiky (Drulák, 2000; Giering, 1997):

1. funkcionální přelévání (integrace v jednom sektoru si na základě objektivních charakteristik vyžádá integraci v jiném sektoru);

2. politické přelévání (rostoucí přeshraniční transakce si vynucují vznik společných regulativních orgánů);

3. vypěstované přelévání (je výsledkem umělých vazeb mezi sektory, které vznikají během politických jednání);

4. sbližování elit;

5. touha po společné evropské identitě;

6. tlak vnějších aktérů.

Stagnace v evropském sjednocování, která přetrvává až do poloviny osmdesátých let, však vede ke konečné krizi neofunkcionalismu. Současný význam neofunkcionalismu spočívá v tom, že řada neofunkcionalistických myšlenek byla převzata jinými směry, např. neofederalismem a především institucionálně orientovanými pohledy na evropskou integraci:

• Neofederalismus sdílí s klasickým federalismem představu o tom, že konečným cílem integrace je evropský stát. Nicméně na rozdíl od něho se nedomnívá, že tohoto cíle by bylo možné dosáhnout „velkým skokem vpřed“ v podobě svolání panevropského ústavodárného shromáždění, které by schválilo rozpuštění existujících států ve federaci. Neofederalisté se spolu s neofunkcionalisty domnívají, že integrace postupuje sektor od sektoru na základě neofunkcionalistické dynamiky. Pozornost, kterou (neo)federalisté věnují evropským institucím, v nichž vidí zárodky institucí výkonné, zákonodárné a soudní moci budoucího evropského státu, je sbližuje se širokým proudem institucionalismu.
• Institucionalisté vycházejí z předpokladu, že rozhodujícími aktéry integračního procesu jsou evropské instituce (např. Rada ministrů, Evropská komise, Evropský parlament, Evropský soudní dvůr). Instituce nehrají roli pouhých převodních pák, skrze něž státy uskutečňují své zájmy (jak tvrdí (neo)realisté), nýbrž vytvářejí rovněž nové prostředí, na které státy musí reagovat.

Ve studiu evropské integrace se uplatňují tři různé pohledy na instituce – racionalistický, historický a sociologický (Rosamond, 2000, s. 114):

• Racionalistický institucionalismus pohlíží na evropské instituce jako na vnější právní omezení, v jejichž rámci se pohybují racionálně uvažující státy maximalizující vlastní zájmy. Státy vytvářejí instituce, poněvadž díky nim získávají o sobě navzájem mnohem lepší informace, což snižuje transakční náklady mezistátní spolupráce. Funkce, které instituce plní, odpovídají zájmům států. Z této perspektivy je možné vysvětlit, proč nedošlo koncem studené války ke krizi v evropské integraci, jak předvídali realisté. Ačkoli instituce evropské integrace vznikly v kontextu studené války, stále plní celou řadu užitečných funkcí. Státy, které do jejich fungování investovaly určité zdroje, mají proto zájem na jejich další existenci bez ohledu na to, že studená válka už skončila.
• Ještě silnější postavení mají instituce v historickém pohledu. Klíčovým pojmem historické perspektivy je závislost na předchozích vzorech (path-dependency), který reflektuje skutečnost, že instituce si s sebou nesou podmínky svého vzniku a nepřizpůsobují se automaticky změnám ve svém okolí a v zájmech členských států. Založení instituce odráží vždy určité konkrétní cíle zakládajících aktérů, jeho dlouhodobé důsledky jsou však jen těžko předvídatelné. Z dlouhodobého hlediska proto instituce žijí svým vlastním životem a mohou se příležitostně stavět proti zájmům svých členů. Z tohoto hlediska se především Evropské komisi a Evropskému soudnímu dvoru podařilo získat rozsáhlé pravomoci, aniž by to bylo přáním většiny států. Jednalo se však o naplnění institucionální logiky odstartované v padesátých letech.
• Ještě dále jde sociologický pohled, který z hlediska logiky našeho předchozího výkladu náleží spíše ke konstruktivismu. Zatímco ostatní přístupy předpokládají, že zájmy a identity států jsou utvářeny mimo instituce, tj. jsou z hlediska institucí exogenní, sociologický pohled předpokládá, že státy jsou působením institucí přetvářeny, jejich zájmy a identity jsou tedy endogenní. Instituce působí jako normativní a kognitivní řád ovlivňující způsob, jakým státy uvažují o sobě a o druhých a jaké chování považují za přijatelné. V této perspektivě je hlavním výsledkem evropské integrace transformace evropských států, k níž dochází působením evropských institucí, z rivalů hledících pouze na své vlastní zájmy na partnery schopné prosazovat zájem celoevropský.

Hlavní liberální alternativou institucionalistickým směrům je liberálně mezivládní přístup (liberal intergovernmentalism) Andrew Moravcsika (Choi a Caporaso, 2002; Rosamond, 2000; Moravcsik, 1993, 1998). Podobně jako v realismu ani v této teorii nejsou hlavními aktéry evropské instituce, nýbrž členské státy prosazující své národní zájmy. Na rozdíl od realismu nevyplývají v liberálně mezivládní teorii tyto zájmy z rozložení moci v systému, nýbrž z požadavků vnitřní politiky států. Moravcsik přichází nejprve s dvoustupňovým modelem evropské integrace. Model předpokládá, že v zájmu každé vlády je udržet se u moci, a proto musí uspokojovat požadavky nejvýznamnějších sil na domácí politické scéně. Agregací těchto požadavků na národní úrovni vzniká národní zájem, s nímž jde vláda do evropských vyjednávacích procesů. Posuny v evropské integraci jsou pak výsledkem velkých kompromisů mezi jednotlivými národními zájmy na evropské úrovni. Paradoxně evropská integrace posiluje postavení vlády státu vůči domácím politickým silám. Řada důležitých otázek se totiž řeší na evropské úrovni bez účasti parlamentů či jiných domácích aktérů, v podmínkách, v nichž má vláda výlučný přístup k nezbytným informacím. Evropské instituce snižují transakční náklady uzavírání těchto kompromisů, aniž by však vstupovaly do vyjednávání jako samostatní aktéři. Moravcsik později doplňuje do svého modelu třetí stupeň, v němž jsou vyjednané kompromisy stvrzeny zabudováním příslušných změn do institucionální architektury. Instituce tedy získávají další roli (blízkou historické institucionální perspektivě), ovšem stále se jedná o nástroje v rukou států, a nikoliv o samostatné aktéry.

Vzhledem k nedostatečné rozpracovanosti realistických pohledů na evropskou integraci a především vzhledem k nepřekonatelným překážkám, které evropská integrace realismu klade, se hlavní debata o povaze evropské integrace neodehrává mezi neorealisty a institucionalisty, nýbrž mezi institucionalisty a liberálně mezivládním přístupem. Ovšem i v rámci liberálně-idealistické tradice se objevují přístupy, které považují tento rámec za příliš omezený a nevystihující realitu evropské integrace. Příkladem je koncepce EU jako mnohoúrovňové pospolitosti (multilevel polity). Tato koncepce ukazuje, že jednostranné zdůraznění role evropských institucí je právě tak chybné jako jednostranné zdůraznění role členských států. Považuje EU za pospolitost svého druhu, v níž se politické procesy odehrávají na mnoha úrovních (evropské, státní, regionální, nadnárodní a místní) s mnoha typy aktérů (evropskými institucemi, vládami, regionálními strukturami, soukromými firmami, nadnárodními sdruženími, samoregulačními jednotkami apod.), přičemž důležitost těchto úrovní a aktérů se liší podle povahy řešené otázky. Myšlenka mnohoúrovňové pospolitosti tak přesahuje vestfálský rámec chápání evropské integrace. Evropská integrace může z tohoto pohledu přinášet zároveň posilování role evropských institucí, vlád členských států, evropských regionů a soukromých subjektů.

Pokračování kapitoly najdete v knize